La contradicción nacional: retórica soberana y desidia sobre el instrumento militar

Soberanía sin poder

CNIM (R) Armando Vittorangeli

hace 5 horas

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Por el CNIM (R) Mg. Armando Vittorangeli - Foro Argentino de Defensa

Pocas palabras han ocupado un lugar tan persistente en el discurso político argentino como soberanía. Durante décadas se habló de soberanía política, económica, energética, alimentaria, científica o tecnológica, se la invocó frente a organismos internacionales, empresas extranjeras y gobiernos de otros países, se la convirtió en consigna electoral y, naturalmente, se la asoció una y otra vez con la causa Malvinas. Sin embargo, existe una contradicción difícil de soslayar, porque mientras la soberanía ocupaba un lugar privilegiado en el discurso público, el instrumento que el propio Estado estableció para contribuir a garantizarla fue perdiendo progresivamente sus capacidades.

No se trata de una interpretación acerca de qué debería defender la Argentina. El artículo 2° de la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 define a la Defensa Nacional como la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, frente a agresiones de origen externo, y establece como finalidad garantizar permanentemente la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, así como proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Resulta significativo que una ley sancionada en 1988, que estableció las bases jurídicas, orgánicas y funcionales de la Defensa Nacional, permaneciera casi dieciocho años sin reglamentación. Recién en 2006 el Decreto 727 reglamentó sus disposiciones y avanzó en la definición de responsabilidades y funciones dentro del Sistema de Defensa Nacional, sobre cuya base se desarrollaron posteriormente las Directivas de Política de Defensa Nacional. Las aprobadas en 2014, 2018 y 2021, aun correspondiendo a gobiernos de diferente signo político y expresando concepciones distintas sobre algunos aspectos de la Defensa, mantuvieron una continuidad fundamental al vincular la política de Defensa y el Instrumento Militar con la preservación de intereses permanentes del Estado, entre ellos la soberanía, la independencia, la integridad territorial y la capacidad de autodeterminación.

Por lo tanto, el problema argentino no parece haber sido la ausencia de una definición acerca de qué debía defenderse, porque los fines estaban establecidos y, con diferentes formulaciones, fueron ratificados por sucesivas administraciones. La dificultad aparece cuando esos fines se confrontan con los medios que el propio Estado estuvo dispuesto a generar, mantener y sostener para alcanzarlos.

Todo Estado persigue fines derivados de sus intereses y, aunque algunos pueden coincidir con los de otros actores, otros compiten o incluso resultan incompatibles. Esa divergencia no conduce necesariamente a una guerra, ya que la inmensa mayoría de las controversias internacionales se administra mediante la diplomacia, el derecho internacional, la negociación, las relaciones económicas y los restantes instrumentos del poder nacional, aunque ninguno de ellos opera al margen de la relación de poder existente entre quienes negocian.

Cada actor evalúa qué pretende obtener, qué está dispuesto a conceder, qué costos puede imponer, cuáles está dispuesto a soportar y qué alternativas conserva si la negociación fracasa. Por eso, el poder no comienza a actuar cuando termina la diplomacia, sino que forma parte de las condiciones dentro de las cuales la diplomacia negocia.

Desde esta perspectiva puede comprenderse mejor la verdadera utilidad política de unas Fuerzas Armadas capaces. Disuadir no significa hacer la guerra, sino contribuir a que otro actor concluya que intentar imponer determinados fines por la fuerza tendrá costos superiores a los beneficios que espera obtener y no casualmente nuestra propia Ley de Defensa contempla el empleo del Instrumento Militar tanto en forma disuasiva como efectiva, reconociendo que su utilidad comienza mucho antes de que resulte necesario recurrir materialmente a la fuerza.

Un episodio poco recordado de nuestra historia reciente permite ilustrar esta relación. Durante la crisis energética de 2004, las restricciones argentinas a las exportaciones de gas generaron una grave controversia con Chile y, años después, el entonces presidente Ricardo Lagos reveló que llegó a advertirle al presidente Néstor Kirchner que, si la falta de gas alcanzaba a los hogares chilenos, podría verse obligado a declarar la guerra. Según el propio Lagos, comprendía perfectamente la gravedad de aquella amenaza, pero consideraba que no tenía otra herramienta para exigir el cumplimiento del contrato.

No interesa aquí especular acerca de si Chile hubiera llegado efectivamente a utilizar la fuerza. Lo relevante es que el presidente democrático de un país vecino, con el cual la Argentina mantenía relaciones pacíficas y crecientes vínculos de cooperación, consideró que la posibilidad del empleo de la fuerza podía formar parte de una negociación cuando entendió afectados intereses relevantes de su país. Cabe entonces preguntarse si aquella advertencia habría tenido idéntico peso si quien la formulaba hubiera carecido manifiestamente de capacidad para respaldarla o si nuestro país hubiese tenido Fuerzas Armadas capaces de conjurar esa amenaza.

Allí aparece un componente esencial del poder, que es la credibilidad. No basta con poseer Fuerzas Armadas nominalmente, porque la capacidad debe existir y, además, ser percibida por los restantes actores. Una fuerza que carece de medios suficientes, adiestramiento, disponibilidad o capacidad para sostener sus operaciones difícilmente pueda producir un efecto disuasivo significativo.

El presente vuelve a proporcionar ejemplos. La cuestión Malvinas constituye una controversia de soberanía reconocida por las Naciones Unidas, que continúa exhortando a la Argentina y al Reino Unido a alcanzar una solución pacífica y negociada. Esa es la posición argentina y nada de lo que aquí se sostiene supone plantear una solución militar al conflicto, aunque aceptar la negociación pacífica como instrumento no significa asumir que esa negociación transcurre en ausencia de relaciones de poder.

Frente al avance de proyectos de explotación hidrocarburífera en áreas en disputa, el gobierno argentino comenzó recientemente a emplear diferentes instrumentos del Estado mediante acciones diplomáticas, advertencias dirigidas a empresas y actores vinculados con esos emprendimientos, procedimientos administrativos, sanciones previstas en la legislación vigente y nuevas iniciativas institucionales destinadas a coordinar los instrumentos disponibles. Mediante esas acciones, la Argentina procura modificar comportamientos que considera contrarios a sus intereses, elevando los costos políticos, jurídicos o económicos asociados con ellos. En términos elementales, está ejerciendo poder.

La situación adquiere una dimensión adicional cuando se observa la posición de Chile, país que mantiene formalmente su respaldo al reclamo argentino sobre Malvinas y que, al mismo tiempo, ha defendido recientemente el derecho de la región de Magallanes a desarrollar actividades comerciales con las islas. Esto demuestra algo sencillo y permanente en las relaciones internacionales, “los Estados no tienen amigos, tienen intereses” y estos pueden coincidir en determinados asuntos mientras divergen en otros.

Chile puede respaldar diplomáticamente determinados derechos argentinos y, simultáneamente, considerar beneficioso para la Región de Magallanes comerciar con las islas, mientras Argentina puede entender que esa vinculación contribuye a consolidar una situación contraria a su estrategia respecto de Malvinas. Las buenas relaciones entre Estados son deseables, pero la coincidencia permanente de sus